Recommandation sur la sécurité du transport maritime M16-03

Réevaluation de la réponse à la recommandation M16-03 du BST

Évaluations de la stabilité des petits bateaux de pêche et renseignements pertinents sur leur stabilité

 Recommandation M16-03 en PDF [155 KB]

Contexte

Le 5 septembre 2015, le chalutier Caledonian a chaviré à 20 milles marins à l'ouest du détroit Nootka (Colombie-Britannique), pendant une sortie de pêche au merlu avec 4 membres d'équipage à bord. Après le chavirement, le capitaine et l'officier de pont sont montés sur la coque retournée où ils sont restés plusieurs heures, puis ont abandonné le navire lorsque ce dernier a fini par couler; l'officier de pont a nagé vers le radeau de sauvetage dans lequel il a embarqué. Par la suite, la Garde côtière canadienne a secouru l'officier de pont et récupéré les corps du capitaine et des 2 autres membres de l'équipage.

Le Bureau a conclu son enquête et a publié le rapport M15P0286 le 14 décembre 2016.

Recommandation M16-03 du BST (décembre 2016) 

En 2014, comme l'indiquait le rapport d'enquête du BST sur le naufrage avec perte de vie qui a mis en cause le petit bateau de pêche Five Star : « si Transports Canada continue de permettre à la plupart des bateaux de pêche de mener leurs activités sans faire l'objet d'une évaluation officielle de la stabilité, les pêcheurs continueront d'ignorer les limites d'exploitation sécuritaire de leur bateau et risquent de les dépasser ».

Les équipages des bateaux de pêche doivent avoir accès à des renseignements adéquats sur la stabilité afin de pouvoir établir des limites d'exploitation sécuritaire. Il est possible que des modifications importantes soient entreprises à une ou plusieurs occasions pendant la durée de vie d'un bateau de pêche, sans oublier les nombreux changements de moindre ampleur qui s'accumulent au fil des ans et contribuent au changement de poids lège du navire. On ne tient pas nécessairement compte de ces changements lors du calcul de la stabilité du navire. La nécessité pour les équipages d'avoir facilement accès à des renseignements sur la stabilité à jour, compréhensibles et qui peuvent être adaptés aux opérations assurera que les activités quotidiennes sont menées en toute sécurité.

Pour que les renseignements sur la stabilité du bateau de pêche répondent aux besoins de l'équipage, il faut que :

  • la stabilité du navire ait été évaluée conformément à une norme reconnue convenant à sa taille et à son exploitation;
  • les renseignements issus de cette évaluation soient analysés ou interprétés pour fixer des limites d'exploitation sécuritaire (comme le tirant d'eau/franc-bord, les charges de cargaison maximales appropriées, l'enchaînement des opérations de chargement, de levage et d'arrimage de la cargaison et des engins, ainsi que la gestion de la consommation de carburant);
  • les limites d'exploitation soient facilement mesurables et pertinentes pour les activités du navire;
  • les renseignements soient présentés de manière et dans un format permettant à l'équipage de bien les comprendre et d'y accéder facilement pendant les activités à bord;
  • les renseignements soient maintenus à jour, révisés et modifiés au besoin pour refléter les modifications apportées au navire ou à son exploitation. Par exemple, en cas de dépassement des limites de franc-bord ou de tirant d'eau du navire, il serait peut-être nécessaire de modifier les limites de chargement en conséquence ou de repérer la cause du changement de tirant d'eau (comme l'augmentation de poids lège du navire) et d'y remédier.

Les petits bateaux de pêche représentent environ 99 % de toute la flotte de navires de pêche immatriculés battant pavillon canadien. La majorité de ces petits bateaux est exemptée d'évaluation de la stabilité ou de l'obligation de mettre à la disposition des équipages des renseignements pertinents sur la stabilité issus d'une évaluation.

TC a reconnu le risque associé à ces enjeux pour la sécurité des navires et, lors de l'élaboration du Règlement sur la sécurité des bateaux de pêche, y a inclus une obligation d'évaluer la stabilité de tous les bateaux de pêche commerciale, neufs et existants, de plus de 9 m de longueur. Toutefois, pendant les consultations publiques, les intervenants de l'industrie considéraient la proposition comme étant peu pratique et un fardeau financier injustifié. En conséquence, TC a modifié les exigences de stabilité, de sorte que l'évaluation de stabilité soit obligatoire seulement pour les nouveaux navires de plus de 9 m de longueur.

Le Règlement sur la sécurité des bateaux de pêche prévoit que la personne compétente qui effectue l'évaluation de stabilité élabore un livret de stabilité et fournisse des renseignements (dans ce que l'on nomme un « avis de stabilité » dans le Règlement) décrivant les pratiques d'exploitation nécessaires pour respecter les limites d'exploitation sécuritaire définies dans le livret. Cependant, l'application de ces exigences est limitée aux nouveaux navires de plus de 9 m de longueur, et les normes pour ces avis de stabilité n'ont pas encore été élaborées. Les exigences n'entreront pas en vigueur avant juillet 2018. De plus, de nombreux petits bateaux de pêche existants ainsi que les nouveaux bateaux de moins de 9 m restent exposés à des risques.

Selon le BST, il faudra que les organismes publics fédéraux et provinciaux et les intervenants de l'industrie prennent des mesures précises et concertées pour remédier enfin pleinement aux lacunes de sécurité qui persistent dans l'industrie de la pêche au Canada. Lorsque tous les petits bateaux de pêche commerciale auront fait l'objet d'évaluations de stabilité adaptées à leur taille et à leurs activités, et que les pêcheurs auront accès à des renseignements pertinents sur la stabilité, le nombre de décès dû à une stabilité inadéquate des navires sera considérablement réduit.

Par conséquent, le Bureau recommande que :

le ministère des Transports exige que tous les petits bateaux de pêche fassent l'objet d'une évaluation de stabilité et établisse des normes pour faire en sorte que les renseignements sur la stabilité soient pertinents et que l'équipage y ait facilement accès.
Recommandation M16-03 du BST

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-03 (mars 2018)

TC accepte en partie la recommandation. Depuis le 13 juillet 2017, les petits bateaux de pêche devant faire l'objet d'une évaluation obligatoire en matière de stabilité (nouveaux bâtiments, bâtiments ayant fait l'objet de modifications considérables ou changement sur le plan des activités de pêche) doivent afficher à bord un avis de stabilité. Le BSN 03/2017 détermine les bâtiments devant faire l'objet d'une évaluation en matière de stabilité, y compris certains bâtiments existants.

TC ne convient pas que tous les petits bateaux de pêche doivent faire l'objet d'une évaluation en matière de stabilité à l'heure actuelle. Comme le souligne le résumé de l'étude d'impact de la réglementation élaboré dans le contexte de la phase 1 du Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche, l'industrie ne pourrait pas assumer la charge de travail associée à l'évaluation de tous les bateaux de pêche, dont la réalisation serait difficile et trop onéreuse. Selon la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation, le coût d'un règlement ne doit pas dépasser ses avantages et le règlement doit réduire au minimum le fardeau des petites entreprises.

Afin de favoriser la conformité des bâtiments tenus de disposer d'un avis de stabilité et d'encourager la prise de mesures volontaires en ce qui a trait aux bâtiments pour lesquels une évaluation en matière de stabilité n'est pas obligatoire, TC mettra à jour ses pages Web sur la sécurité des bâtiments de pêche afin d'expliquer comment se procurer les gabarits d'avis de stabilité. Des exemples d'avis de stabilité, y compris des directives sur la façon de remplir les gabarits, seront également fournis. Le contenu des pages Web a été élaboré et sera préparé aux fins de publication au printemps 2018. Une fois achevé, il sera également fourni au BST.

TC est d'avis que ces changements, mis au point de concert avec l'industrie, auront une incidence positive.

Le RA d'un petit bateau de pêche est responsable de veiller au respect des exigences en matière de stabilité. Afin de rappeler aux exploitants de bâtiments leurs responsabilités, de renforcer la sensibilisation et de favoriser la conformité, TC examinera et émettra de nouveau le BSN 01/2008. Ce bulletin sera mis à jour afin d'inclure davantage d'information à l'égard des petits bateaux de pêche et soulignera l'importance de disposer de renseignements de stabilité exacts et de guides pratiques; il actualisera également les procédures opérationnelles afin de tenir compte des changements qui pourraient avoir une incidence sur la stabilité.

À l'occasion de toute inspection réalisée conformément aux exigences du RSBP, un inspecteur peut examiner les renseignements sur la stabilité du bâtiment et demander aux RA de corriger toute situation de non-conformité. Par conséquent :

  • Lorsqu'il fournit des instructions aux inspecteurs et experts dans le cadre de son programme de formation, TC portera une attention renouvelée à cet aspect de l'inspection d'un bâtiment.
  • De plus, une directive Flagstatenet concernant l'examen de l'historique de modification des bâtiments de pêche (décrite dans la BSN 01/2008) sera transmise aux inspecteurs et experts dans le cadre de la procédure d'inspection et de contrôle des bâtiments de pêche de TC. La directive Flagstatenet sera expédiée avant le début de la prochaine saison de pêche au printemps 2018.

Évaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-03 (mars 2018)

Bien que Transports Canada soit en partie d'accord avec cette recommandation, sa réponse ne prend pas en compte la recommandation du BST, selon laquelle la stabilité de tous les petits bateaux de pêche soit évaluée, et que TC établisse des normes visant à s'assurer que les renseignements sur la stabilité sont adéquats et facilement accessibles pour l'équipage.

Lors des consultations publiques, les intervenants de l'industrie estimaient que la proposition de TC d'évaluer la stabilité de tous les petits bateaux de pêche était peu pratique et représentait un fardeau financier injustifié. La réponse de TC proposait d'appliquer les exigences de stabilité actuelles seulement aux nouveaux navires de plus de 9 m de longueur et aux navires ayant subi des modifications importantes ou ayant changé ses activités de pêche. C'est un bon départ. Toutefois, la grande majorité des petits bateaux de pêche n'est toujours pas tenue de faire l'objet d'une évaluation de la stabilité. Les petits bateaux de pêche représentent environ 99 % de toute la flotte de navires pêche immatriculés battant pavillon canadien, et les pêcheurs demeureront exposés au risque tant et aussi longtemps que des mesures de sécurité ne seront pas mises en œuvre pour atténuer ce risque.

En outre, les mesures proposées par TC comprennent la promotion de l'utilisation de modèles d'avis de stabilité ainsi qu'un examen des renseignements sur la stabilité lors des inspections. Toutefois, ces mesures ne peuvent être mises en place que si la stabilité des navires a été évaluée, ce qui n'est pas le cas pour la majorité des petits bateaux de pêche. 

Un grand nombre de bateaux de pêche est toujours exposé à des risques d'ici à ce que TC mette en œuvre un plan visant à ce que tous les petits bateaux de pêche fassent l'objet d'une évaluation de la stabilité, que les renseignements sur la stabilité disponibles à bord de ces navires sont adéquats en vue d'établir des limites d'exploitation sécuritaire et que lesdits renseignements sont présentés dans un format facile à comprendre par les équipages. Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention non satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-03 (janvier 2019)

Transports Canada (TC) est d'accord en principe avec la recommandation; toutefois, TC ne croit pas que tous les petits bateaux de pêche devraient faire l'objet d'une évaluation de stabilité pour le moment étant donné les coûts et les avantages établis pendant la phase 1 des travaux sur le Règlement sur la sécurité des petits bâtiments de pêche [Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche]. 

TC continue de faire de la sensibilisation à propos de la stabilité, notamment des risques associés aux problèmes de stabilité et aux modifications des navires. Au départ, TC avait proposé un plus large champ d'application pour les exigences relatives à la stabilité des navires, mais cela a été jugé difficilement réalisable en pratique au terme des consultations avec les intervenants. Les détails de l'analyse coûts-avantages de TC se trouvent dans le résumé de l'étude d'impact de la réglementation. La proposition révisée combine des mesures réglementaires et autres, et elle offre un niveau élevé de sécurité tout en limitant les coûts pour les propriétaires de bateaux de pêche. 

TC a mis à jour ses pages Web sur la sécurité des bateaux de pêche pour fournir de l'information sur la manière d'obtenir des modèles d'avis de stabilité, qui ont été préparés sous une forme facile à utiliser. Des exemples d'avis de stabilité, accompagnés de lignes directrices sur la manière de remplir les modèles, ont aussi été publiés sur la page https://www.tc.gc.ca/fra/securitemaritime/comment-obtenir-modeles-directives-avis-stabilite.html.

Pour rappeler leurs responsabilités aux exploitants de navires, pour les sensibiliser et pour favoriser la conformité, TC a révisé le Bulletin de la sécurité des navires (BSN) 01/2008 – « Sécurité des bateaux de pêche : Historique des modifications ». On s'attend à ce que ce bulletin soit publié au cours de l'hiver 2019.

TC révise actuellement son programme de formation des inspecteurs. À l'issue de cette révision, TC portera une attention renouvelée à cet aspect de l'inspection d'un bâtiment lorsqu'il fournira des instructions aux inspecteurs et aux experts dans le cadre de son programme de formation.

Une directive Flagstatenet sera transmise aux inspecteurs et aux experts au printemps 2019. Elle portera sur l'examen de l'historique de modification des bâtiments de pêche (décrit en détail dans le BSN 01/2008) dans le cadre de la procédure d'inspection et de contrôle des bâtiments de pêche adoptée par TC.

Les Lignes directrices relatives aux modifications importantes apportées aux bâtiments de pêche/ changements d'activité (TP 15392) et les Lignes directrices en matière de stabilité et de sécurité adéquates pour les bâtiments de pêche (TP 15393), rédigées en collaboration avec la Fédération des pêcheurs indépendants du Canada (FPIC) et en consultation avec le Conseil consultatif maritime canadien (CCMC), ont été publiées sur les pages Publications relatives à la Sécurité maritime et Sécurité des petits bateaux de pêche du site Web de TC le 25 octobre 2018.

À la réunion nationale du Conseil consultatif maritime canadien (CCMC) de novembre 2018, des représentants du secteur ont accepté d'appuyer la distribution de ces lignes directrices aux pêcheurs.

Le risque diminuera donc à mesure que grandira le nombre de propriétaires de bateaux de pêche qui obtiendront des avis de stabilité pour leurs bateaux. Par conséquent, TC estime que sa réponse à cette recommandation devrait être classée comme dénotant une intention satisfaisante en attendant la publication du BSN et l'envoi de la directive Flagstatenet aux inspecteurs. 

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-03 (mars 2019)

Le Bureau prend note de la publication des Lignes directrices relatives aux modifications importantes apportées aux bâtiments de pêche/ changements d'activité (TP 15392) et des Lignes directrices en matière de stabilité et de sécurité adéquates pour les bâtiments de pêche (TP 15393) sur le site Web de TC. Toutefois, TC compte sur les intervenants du secteur pour que ces lignes directrices soient distribuées aux pêcheurs et ne prend aucune autre mesure pour appuyer l'adoption de ces lignes directrices pour tous les petits bateaux de pêche.

La mesure proposée par TC comprend la promotion de l'utilisation volontaire de modèles d'avis de stabilité ainsi qu'un examen des renseignements sur la stabilité lors des inspections. Toutefois, ces mesures ne peuvent être mises en place que si la stabilité des navires a été évaluée, ce qui n'est pas le cas pour la majorité des petits bateaux de pêche. Par conséquent, il semble que la mesure proposée par TC n'éliminera pas le risque dont il est question dans la recommandation.

Jusqu'à ce que TC s'assure que tous les petits bateaux de pêche font l'objet d'une évaluation de la stabilité adaptée à leur taille et que les renseignements sur la stabilité à bord de ces navires sont suffisants pour établir des limites d'exploitation sécuritaire et sont présentés dans un format facile à comprendre par les équipages, le risque restera présent pour une grande proportion de la flotte de bateaux de pêche.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention non satisfaisante.

Suivi exercé par le BST

Le BST continuera de surveiller les mesures proposées par TC.

Le présent dossier est actif.

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