Réevaluation de la réponse à la recommandation M16-05 du BST

 Recommendation M16-05
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Port d’un VFI adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche

Contexte

Le 5 septembre 2015, vers 15 h 30, heure avancée du Pacifique, le chalutier Caledonian a chaviré à 20 milles marins à l'ouest du détroit Nootka (Colombie-Britannique), pendant une sortie de pêche au merlu avec 4 membres d'équipage à bord. Après le chavirement, le capitaine et l'officier de pont sont montés sur la coque retournée où ils sont restés plusieurs heures, puis ont abandonné le navire lorsque ce dernier a fini par couler; l'officier de pont a nagé vers le radeau de sauvetage dans lequel il a embarqué. Par la suite, la Garde côtière canadienne a secouru l'officier de pont et récupéré les corps du capitaine et des 2 autres membres de l'équipage.

Le Bureau a conclu son enquête et a publié le rapport d'enquête M15P0286 le 12 décembre 2016.

Recommandation M16-05 du BST (décembre 2016)

Les pêcheurs exercent souvent leurs activités dans de rudes conditions environnementales et physiques. L'état de la mer varie pendant qu'ils pêchent, chargent, transfèrent et arriment leurs prises, et le risque de passer par-dessus bord est élevé. Les conséquences d'une chute à la mer peuvent être mortelles. Selon l'Enquête sur les questions de sécurité relatives à l'industrie de la pêche au Canada du BST, les chutes par-dessus bord constituent la deuxième cause de décès dans l'industrie de la pêche. Le BST a établi que, depuis 2006, en Colombie-Britannique, 70 % environ de tous les décès liés à la pêche étaient dus au fait que l'on n'utilisait pas de vêtement de flottaison individuel (VFI).

Les enquêtes du BST ont montré que le port du VFI accroît les chances de survie en cas de chute par-dessus bord, et l'événement à l'étude en donne un exemple de plus : seul l'officier de pont, qui portait un VFI, a survécu.

En février 2012, la Commission de la santé et de la sécurité du travail (CSST) du Québec a rendu le port du VFI obligatoire en tout temps pour les pêcheurs de homards. La CSST a récemment envoyé des lettres à tous les capitaines de homardiers leur expliquant la réglementation sur le port obligatoire du gilet de sauvetage ou du VFI à bord des bâtiments de pêche et a visité 150 navires pour s'assurer qu'ils s'y conformaient.

À part la CSST, ni TC ni aucun autre organisme de réglementation provincial chargé de la sécurité au travail n'ont pris de dispositions pour veiller à ce que les pêcheurs portent des VFI en tout temps. Les exigences réglementaires existantes stipulent qu'il incombe aux capitaines des bateaux de pêche de décider s'il y a risque ou non et si le port du VFI s'impose. Cette évaluation du risque est non seulement subjective, mais elle suppose aussi que les membres d'équipage sont en mesure de reconnaître l'existence du risque et ont le temps de revêtir un VFI ou autre vêtement de flottaison.

Malgré la réglementation fondée sur le risque et les initiatives sectorielles visant à modifier les comportements et à sensibiliser les pêcheurs à l'importance de revêtir un VFI, ainsi que les améliorations apportées à la conception des VFI par les fabricants en réponse aux préoccupations des pêcheurs à propos du confort et du port en tout temps, les pêcheurs n'ont pas changé fondamentalement de comportement et nombreux sont ceux qui continuent de travailler sur le pont sans porter de VFI.

Le BST est d'avis que la mise en œuvre d'exigences explicites relatives au port de VFI par les pêcheurs jumelée à des mesures d'éducation et d'application appropriées réduira considérablement le nombre de pertes de vie attribuables aux chutes par-dessus bord. Par conséquent, le BST a recommandé que :

le ministère des Transports exige que les personnes portent les vêtements de flottaison individuels appropriés en tout temps lorsqu'elles se trouvent sur le pont d'un bâtiment de pêche commerciale ou à bord d'un bâtiment de pêche commerciale non ponté ou sans structure de pont et que le ministère des Transports veille à l'élaboration de programmes visant à confirmer la conformité.
Recommandation M16-05 du BST

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (mars 2017)

Transports Canada (TC) n'est pas d'accord avec la recommandation d'avoir des exigences réglementaires spécifiques quant au port de vêtements de flottaison que devrait porter les gens en tout temps, et TC n'est pas d'accord avec la recommandation de l'élaboration de programmes visant à confirmer la conformité.

TC préconise et encourage le port de vêtements de flottaison individuels (VFI) ou de gilets de sauvetage par des initiatives d'éducation visant à sensibiliser les gens à leur importance pour réduire la perte de vie, et par ses efforts soutenus auprès des intervenants et de l'industrie relativement à de nouvelles normes pour des dispositifs de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent :

  • La promotion et l'appui de normes innovatrices fondées sur le rendement pour des gilets de sauvetage plus confortables. Cette initiative a débuté par l'élaboration de la norme canadienne relative aux gilets de sauvetage, CGSB 65.7-2005, et se poursuit avec l'appui de TC de la nouvelle norme binationale nord-américaine sur les gilets de sauvetage, UL 12402, qui offrira plus d'options aux fabricants pour produire des dispositifs plus confortables et faciles à porter.
  • TC a émis le Bulletin de la sécurité des navires 06/2012, Port et utilisation des dispositifs de flottaison, Petits bâtiments autres que les embarcations de plaisance et petits bateaux de pêche commerciale, qui permette, dans certaines situations, d'utiliser un dispositif de flottaison plus facile à porter au lieu du gilet de sauvetage traditionnel conçu pour abandonner un bâtiment. Le Bulletin de la sécurité des navires stipule que lorsqu'on se prévaut de cette option, l'équipage sur le pont doit porter des vêtements de flottaison individuels en tout temps.

TC a beaucoup consulté l'industrie de la pêche et a déterminé que le port de VFI ou de gilets de sauvetage en combinaison avec des activités de formation et de sensibilisation constitue l'approche la plus efficace et donnera lieu à une réduction des décès.

Le régime de la conformité et d'inspection de TC est conçu pour vérifier la conformité réglementaire lorsque les bâtiments sont au port. Seuls les navigants eux-mêmes peuvent assurer la conformité lorsque les bâtiments sont en mer. Il incombe au représentant autorisé (AR) d'élaborer des procédures d'exploitation sécuritaires et de s'assurer de la conformité à bord du bâtiment. Le nouveau Règlement de la sécurité des bâtiments de pêche stipule qu'il est interdit d'utiliser un bâtiment de pêche, ou d'en permettre l'utilisation, dans des conditions environnementales ou des circonstances qui pourrait mettre en péril la sécurité des personnes à bord, sauf si chacune d'entre elles, dans le cas d'un bâtiment de pêche sans pont ou structure de pont, ou si les personnes qui se trouvent sur le pont ou dans le cockpit, s'agissant d'un bâtiment de pêche avec pont ou structure de pont, portent un gilet de sauvetage ou un VFI.

Évaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (juillet 2017)

TC n'est pas d'accord avec cette recommandation, qui laisse entendre que TC ne peut pas appliquer l'exigence de porter un vêtement de flottaison individuel (VFI) en tout temps et que seuls les gens de mer eux-mêmes peuvent assurer la conformité à cette exigence. De plus, la réponse de TC porte principalement sur des mesures déjà prises pour promouvoir et appuyer des initiatives éducatives soulignant l'importance de porter un VFI ainsi que sur ses travaux de définition de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus confortables auxquels participent les intervenants et l'industrie.

Depuis 2007, il y a eu 99 pertes de vie associées aux activités de pêche, dont environ 80 % se sont produites après que le pêcheur s'est trouvé dans l'eau pour plusieurs raisons, comme des chutes par-dessus bord et des problèmes de stabilité. Le BST n'a pas constaté une amélioration dans les données de perte de vie après avoir comparé les deux périodes de cinq ans (2007 à 2011 et 2012 à 2016). Par conséquent, en dépit de l'exigence fondée sur les risques de TC relativement au port de VFI à bord de bateaux de pêche, des initiatives de modification des comportements et des améliorations récemment apportées à la conception des VFI, le BST se préoccupe du fait qu'il n'y ait pas de changements considérables en ce qui concerne le comportement des pêcheurs, ainsi que du fait que bon nombre d'entre eux travaillent toujours sans VFI.

Le BST sait que TC a établi son programme de conformité et d'inspection pour vérifier la conformité réglementaire lorsque les navires sont à quai. Toutefois, il existe peut-être d'autres moyens d'assurer ou de vérifier la conformité. Par exemple, TC pourrait collaborer avec d'autres organismes fédéraux ou provinciaux qui effectuent des inspections en mer, dont WorkSafeBC.

Par conséquent, la réponse à la recommandation M16-05 est jugée insatisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (mars 2018)

TC accepte en principe la recommandation.

Le nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche stipule qu'il est interdit d'utiliser un bâtiment de pêche, ou d'en permettre l'utilisation, dans des conditions environnementales ou des circonstances qui pourraient compromettre la sécurité des personnes à bord, sauf si les gilets de sauvetage ou les vêtements de flottaison individuels (VFI) sont portés, selon le cas, par les personnes à bord, s'agissant d'un bâtiment de pêche sans pont ou sans structure de pont ou par les personnes qui se trouvent sur le pont ou dans le cockpit, s'agissant d'un bâtiment de pêche avec pont ou structure de pont.

Le régime actuel de conformité et d'inspection de TC ne vérifie que la conformité réglementaire lorsque les bâtiments sont au port. Les RA sont également tenus de mettre au point des procédures opérationnelles sécuritaires et de vérifier la conformité à bord du bâtiment. Par conséquent, TC évaluera la faisabilité de solutions de rechange en matière de conformité, par exemple la délégation à d'autres ministères/organismes qui interagissent avec les bâtiments en mer, l'élaboration d'une exigence visant la tenue de contrôles ponctuels ou de vérifications par les exploitants afin de démontrer la conformité. L'examen sera achevé d'ici mars 2020.

Dans l'intervalle, TC poursuivra ses efforts de formation et de sensibilisation en vue d'encourager la conformité. TC promeut et encourage le port de VFI ou de vestes de sauvetage par l'intermédiaire d'initiatives de formation de manière à renforcer la sensibilisation à leur importance en vue de réduire le taux de mortalité ainsi que par sa collaboration continue avec les intervenants et l'industrie sur le plan de nouvelles normes visant des dispositifs de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent notamment les suivantes :

  • La promotion et le soutien des normes novatrices axées sur le rendement à l'égard de vestes de sauvetage plus faciles à porter. Cette initiative a débuté par l'élaboration de la norme canadienne relative aux gilets de sauvetage, CGSB 65.7-2007, et se poursuit dans le contexte de l'appui offert par TC à l'égard de la nouvelle norme binationale nord américaine sur les gilets de sauvetage, UL 12402, qui comprendra davantage de possibilités de conception afin de permettre aux fabricants de fournir des dispositifs de flottaison plus confortables et plus faciles à porter.
  • Le BSN 06/2012, Port et utilisation des dispositifs de flottaison - Petits bâtiments autres que les embarcations de plaisance et petits bateaux de pêche commerciale, qui permet, dans certaines situations, l'utilisation de dispositifs de flottaison plus faciles à porter en remplacement des vestes de sauvetage traditionnelles conçues pour l'abandon d'un bâtiment. Selon le BSN, lorsqu'il s'agit de l'option retenue, l'équipage sur le pont doit porter des VFI en tout temps.

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (mars 2018)

Transports Canada est d'accord en principe avec cette recommandation. Le BST se réjouit que TC entend examiner des solutions de rechange en matière de conformité aux règles régissant le port de VFI, ainsi qu'à maintenir des initiatives éducatives et sa collaboration continue avec les intervenants et l'industrie sur le plan de nouvelles normes visant des dispositifs de flottaison plus faciles à porter.

Toutefois, TC ne prévoit pas publier son étude de faisabilité sur des solutions de rechange en matière de conformité avant mars 2020. D'ici à ce que cette étude soit terminée et qu'un plan soit mis en place pour assurer la conformité, il est encore trop tôt pour établir dans quelle mesure les solutions proposées permettront d'éliminer le risque. Par conséquent, le Bureau estime que la réponse à la recommandation M16-05 dénote une intention satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (janvier 2019)

Transports Canada (TC) est d'accord en principe avec cette recommandation. TC poursuit ses efforts d'éducation et de sensibilisation afin d'encourager la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP). 

TC s'applique à promouvoir et encourager le port de vêtements de flottaison individuels (VFI) ou de gilets de sauvetage par des initiatives éducatives soulignant l'importance de les porter pour éviter les pertes de vie, ainsi que par la poursuite de ses travaux avec les intervenants et l'industrie pour définir de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus faciles à porter. Ces initiatives comprennent la promotion et le soutien de normes novatrices axées sur le rendement pour rendre les gilets de sauvetage plus faciles à porter. Cela a commencé par l'élaboration de la norme canadienne CGSB 65.7-2007, Gilets de sauvetage, et se poursuit avec l'acceptation par TC de certains dispositifs fabriqués conformément à la nouvelle norme nord-américaine binationale sur les gilets de sauvetage, UL-12402, qui prévoit davantage d'options de conception pour les fabricants afin de leur permettre d'offrir des dispositifs plus confortables et plus faciles à porter. 

Pour appuyer l'utilisation de VFI modernes et faciles à porter et pour accroître leur disponibilité sur le marché, TC a signé avec la United States Coast Guard (USCG) un protocole d'entente (PE) pour l'approbation conjointe des VFI en vertu des nouvelles normes binationales (http://www.tc.gc.ca/fra/securitemaritime/Protocole_entente_approbation_des_engins_de_sauvetage_individuels.html). 

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (mars 2019)

Le Bureau apprécie que TC fasse la promotion du port de vêtements de flottaison individuels (VFI) grâce à des initiatives éducatives et poursuivre ses travaux avec les intervenants et l'industrie sur de nouvelles normes concernant des vêtements de flottaison plus faciles à porter.

Le Bureau note toutefois le fait qu'aucune mesure réglementaire n'exige le port d'un VFI adéquat en tout temps sur le pont d'un bateau de pêche commerciale et l'absence de nouvelles sur l'examen de solutions de rechange en matière de vérification de la conformité aux règles, mentionné par TC dans sa réponse de 2018.

En Colombie-Britannique, en réponse à une recommandation similaire du BST adressée à WorkSafeBC (M16-04), le Conseil d'administration de WorkSafeBC a récemment approuvé une modification de la réglementation afin d'obliger les pêcheurs de la Colombie-Britannique à porter un VFI lorsqu'ils travaillent sur un bateau de pêche. WorkSafeBC a aussi prévu une stratégie d'application pour assurer la conformité à cette nouvelle exigence. Les progrès réalisés par WorkSafeBC sont encourageants, mais ils ne s'appliquent que dans la province.

D'ici à ce qu'une mesure réglementaire soit instaurée pour garantir le port d'un VFI adéquat en tout temps sur le pont d'un bateau de pêche commerciale et à ce que des programmes soient élaborés pour confirmer le respect de cette mesure, le risque de perte de vie par suite d'une chute par-dessus bord persistera.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention en partie satisfaisante.

Réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (janvier 2020)

Transports Canada (TC) est d’accord avec la recommandation. 

TC poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation, en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche (RSBP), et continuera d’évaluer l’efficacité de l’application de l’exigence du RSBP selon laquelle les personnes doivent porter un gilet de sauvetage ou un vêtement de flottaison individuel (VFI) dans les situations qui pourraient compromettre leur sécurité.

De plus, le Ministère soutient les campagnes de formation et de sensibilisation par l’entremise d’initiatives des provinces et de l’industrie telles que : Worksafe BC; FishSafe BC; la Workers’ Compensation Board of Nova Scotia; la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail du Québec; le Comité permanent sur la sécurité des bateaux de pêche du Québec.

Réévaluation par le BST de la réponse de Transports Canada à la recommandation M16-05 (mars 2020)

Transports Canada (TC) poursuit ses efforts de formation et de sensibilisation, en vue de favoriser la conformité au nouveau Règlement sur la sécurité des bâtiments de pêche. Toutefois, le Bureau note que le Règlement n’impose pas le port de vêtement de flottaison individuel (VFI) adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et que TC n’a pas fait le point sur l’examen des options de rechange en matière de vérification de la conformité mentionné dans sa réponse de 2018.

D’ici à ce qu’une exigence réglementaire soit mise en place pour assurer le port de VFI adéquat en tout temps par les personnes se trouvant sur le pont d’un bateau de pêche commerciale et que des programmes de vérification de la conformité soient élaborés, le risque de perte de vie par suite d’une chute par‑dessus bord persistera.

Le Bureau estime que la réponse à la recommandation dénote une attention en partie satisfaisante.

Suivi exercé par le BST

Le BST continuera de surveiller les progrès réalisés par TC en ce qui concerne l’atténuation de la lacune de sécurité mentionnée dans cette recommandation.

Le présent dossier est actif.

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